2020年，美國開展了針對谷歌、蘋果、Facebook和亞馬遜等科技巨頭的反壟斷調查。而我國也幾乎同時開始密集地發布了一系列地反壟斷?法律法規。?

2月7日，國務院反壟斷委員會制定發布《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，該《指南》以反壟斷法為依據，為了預防和制止平臺經濟領域壟斷行為，保護市場公平競爭，促進平臺經濟規范有序創新健康發展，維護消費者利益和社會公共利益，強調平臺經濟領域的壟斷行為應當適用反壟斷法及有關配套法規、規章、指南等，釋放互聯網平臺不是反壟斷法外之地的明確信號。《指南》共六章24條，包括總則、壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中、濫用行政權力排除限制競爭和附則等內容。

本期的智能內參，我們推薦華西證券傳媒團隊的報告《互聯網反壟斷政策解讀及展望》，揭秘我國反壟斷政策的背景、發展歷程、思路和影響。

本期內參來源：華西證券傳媒團隊

原標題：

《互聯網反壟斷政策解讀及展望》

作者：趙琳??李釗 等

一、 中國反壟斷政策歷程

我國的反壟斷法的發展經歷了三個階段：

1、 WTO為反壟斷立法的重要歷史背景，2007年出臺《反壟斷法》?。20世紀90年代初，關貿總協定擬升級為WTO，我國為了加入WTO發展出口貿易，開啟了反壟斷法的立法。1993年出臺了《反對不正當競爭法》，之后也有《物價法》、《制約價格壟斷行為暫行規定》、《跨國公司購并國有企業細則》等，但這些具有反壟斷性質的法律規范比較零散，不成體系。2007年，我國出臺《反壟斷法》。

▲反壟斷立法進程

2007年之前沒有推出的原因：國家為了扶持國內的大型國有企業，鼓勵同行業的國有企業兼并重組（會直接和《反壟斷法》相抵觸），形成一些具備與國際巨頭抗爭的規模化企業，之后再推出《反壟斷法》。然而，國有企業的發展沒有實現預期，而跨國企業進入中國后形成了一定的壟斷，同時民營企業也開始初具巨頭規模，基于此國家在2007年出臺了《反壟斷法》。

▲2007年《反壟斷法》出臺

2、反壟斷從分權監管到統一協調監管（2008年到2018年）。 我國的反壟斷行政管理從分權到集權的演變。《反壟斷法》出臺后壟斷工作主要由工商局、發改委、商務部三家分權管理。2018年，為了解決反壟斷工作的協調一致，國務院專門成立“反壟斷委員會”，三部門的反壟斷職能被全部并入國家市場監管總局，由國家市場監管總局統一行使。

2008-2018年，三部門分權管理使得反壟斷工作執行效果不佳，相互信息不互通、協調差，導致有些情況對外披露的及時性不夠，使得反壟斷工作推進不順。具體表現為：（1）同類的案件不同執法主體的處理結果差別較大；（2）多家執法主體共同擁有反壟斷的執法權，容易造成管轄權的沖突或者是管轄空白；（3）執法權的分散會造成行政成本的增加。

▲我國反壟斷行政管理變遷

3、 反壟斷政策基調持續提升（2019—至今）?。 2019至今，國家反壟斷工作正式進入新階段，反壟斷政策陸續出臺，2020年開始互聯網反壟斷工作推到前所未有的高度。

▲2019年后的反壟斷法案

二、 反壟斷政策背景

我國反壟斷政策的制定有著國際和國內背景的推動。

國際背景1：美歐對互聯網平臺開展反壟斷調查?。從國際上來看，互聯網已經發展到平臺過大，負面影響不斷，監管部門認為要出手進行規范的階段。反壟斷和產業發展階段密切相關，互聯網產業已經發展至今，需要通過反壟斷來保護競爭。

▲美國和歐洲反壟斷事件

國際背景2：當下迎來第三代信息科技反壟斷浪潮。

▲三次反壟斷浪潮

IBM反壟斷調查。 概況：二十世紀六七十時代的電腦技術主要為像銀行這樣的大型機構服務， 政府認為，IBM在1967年控制了市場的76%。此外，政府還聲稱，IBM運用了許多辦法來阻止其他公司的競爭，例如降低價格來阻止競爭者進入該產業，以及引進新產品、減少其他公司產品的吸引力等。

結果：IBM與政府的訴訟進行了抗爭。1982年，由于喬布斯開啟了個人電腦的新時代，使得大型PC機市場在八十年代已經不是大家注意的焦點。此次對于IBM長達10余年的訴訟最終不了了之?。

微軟反壟斷案件。 概況：1998年5月，美國司法部與20個州分別把微軟公司告上了法庭。這樁反托拉斯案的起因之一是“微軟將IE瀏覽器與視窗操作系統捆綁銷售”。原告認為，“捆綁銷售”是微軟在瀏覽器競爭中獲勝的原因，微軟公司因此被指控不公平地限制了競爭對手的瀏覽器軟件。

結果：2000年，微軟公司被美國哥倫比亞特區聯邦地區法院初審裁定違反 《謝爾曼法》，并處罰微軟將其一分為二。后微軟提出上訴，美國司法部和微軟公司于2001年11月達成庭外和解協議，微軟同意罰款并開放部分Windows 源代碼，允許 PC 廠商自由選擇 OS。2003年，微軟就各州的訴訟支付了總額為 15.5 億美元的訴訟費用。

GAFA四巨頭排斥競爭的壟斷行為?。 谷歌：借助Android及其在搜索市場的主導地位，控制了互聯網廣告，亦以此打擊競爭對手。谷歌在美國搜索市場占有87%的份額，全世界份額超過92%。

蘋果：iOS系統中只有App Store一個應用下載渠道，收取過高的傭金且不開放第三方支付渠道。

亞馬遜：通過平臺優先推薦使用“亞馬遜配送”的商品，強迫第三方賣家使用亞馬遜物流服務，卻存在設法打壓第三方賣家，推廣自營品牌的行為。

Facebook：對Instagram、Whatspp的收購被認為是對社交媒體的壟斷，存在以用戶數據為談判籌碼，從第三方應用程序開發商處獲得補償的行為，還通過屏蔽的方式，防止競爭對手獲得優勢。

國內背景：互聯網壟斷的負面影響放大?。 中國推進互聯網反壟斷政策，是基于國家對互聯網產業形成壟斷后負面影響的認識，主要包含三方面：

壟斷阻礙競爭，資本無序擴張負面效應放大。互聯網壟斷是市場發展必然結果，但巨頭的壟斷行為，對競爭秩序造成破壞，對產業創新形成阻礙作用；互聯網巨頭業務邊界越來越廣，從線上到線下，從互聯網蔓延至整個國民經濟各個方面，一定程度上對實體經濟形成沖擊；互聯網壟斷已經轉變為資本壟斷，資本無序擴張沖擊原有市場秩序。

互聯網新技術沖擊社會經濟、政治生態。互聯網巨頭逐步涉足國家核心產業，且缺乏相應的監管，政府對于經濟的掌控力被動搖；互聯網平臺形成以數據為核心的虛擬世界，形成“政府不可控”的社會，政府的社會的治理和管理能力受到挑戰。

政治因素加快反壟斷進程。互聯網巨頭逐步掌控國家的媒體和意識形態話語權，并且試圖利用媒體，對國家政治和意識形態安全形成挑戰。

▲2020年國內反壟斷事件

三、 互聯網反壟斷的思路

政策層面&立法層面：加大開放，鼓勵創新，強化競爭。

政策層面：反壟斷的主要目標將從經濟角度入手，兼顧經濟與政治安全，反壟斷是 “十四五”期間重大戰略。

國家政策轉向，從產業政策階段逐步過渡至競爭政策階段，互聯網反壟斷是國家推進競爭政策的重要方向。國家不僅推動互聯網反壟斷，還在著手推進國企領域的反壟斷。

立法層面： 《反壟斷法》修改的原則：要鼓勵創新，規范政府行為，強化競爭政策的基礎地位。“鼓勵創新”：反壟斷目的是維護競爭秩序、促進創新，而不是針對具體的企業。“規范政府行為”：規范政府的監管和執法，讓政府行為納入到明確的法律、法規框架。

圍繞《反壟斷法》進行相關法律法規的聯動調整。《反壟斷法》相關的《網絡交易的監督管理辦法》、《平臺經濟行業的反壟斷指南》、《反不正當競爭法》、《電子商務法》、《消費者權益保護法》和《價格法》等均會有聯動，從而保持反壟斷法律體系的完整和協調。

執法層面：著力限制壟斷行為?。

推動拆除平臺間壁壘?， 對于當前互聯網企業之間互相不兼容、不能夠互相進入的情況，采取措施進行干預。

限制經營者集中， 限制市場過度集中，尤其通過資本形式，例如滴滴和優步合并情況，現在類似的事件將會受到重點監管。?原因：企業在市場上競爭不過后，用資本的方式整合到一起，是對消費者利益的一種破壞。

打擊濫用市場支配地位?， 重點打擊“二選一”或者設立門檻限制這種對中小企業產生破壞的行為。?原因：很多互聯網平臺型大的企業，在相應的領域可制定該門檻，限制中小企業進入。

限制平臺企業進入新產業領域后整合產業鏈?。 單一公司在某一產業領域全面整合上下游產業鏈，導致具體項目可以實現全產業鏈跑通式的運行。 產業鏈“協同”的行為，將會被重點監管。

從國家戰略角度看：反壟斷既考慮提升互聯網產業市場競爭力、創新力，還兼顧國家的經濟安全、政治安全和意識形態安全。 從反壟斷操作層面看：中國的互聯網反壟斷舉措將在總結國際經驗基礎上，結合中國的具體發展情況。

▲我國反壟斷的意義

四、 互聯網反壟斷的影響

從國際市場看， 國際上對互聯網企業反壟斷的打壓愈演愈烈，國內出海的企業在國際上反壟斷風險也會增加，中國企業全球化難度加大。

從國內市場看?， 反壟斷重點是和民生和國家經濟命脈相關領域，商貿和金融是反壟斷重點。 國內反壟斷的總趨勢是受民營資本操控的行業巨頭，特別是互聯網企業。

1、電商領域：資本運作、線上線下融合、技術應用等多方面均受到嚴格監管?。

資本的運作受限，嚴控通過資本搶占市場模式?。 曾經打車軟件燒錢補貼導致了多地出租車司機罷工抗議，如今社區團購補貼擾亂了菜市場價格秩序和菜農的營生。2020年下半年的社區團購補貼，最終被市場監管總局出臺“九不得”新規叫停。

電子商務線上線下融合發展，將是反壟斷政策重點關注領域?。 電商巨頭憑借用戶線上行為數據和資本積累，大力擴張線下業務（例如新零售），進一步做大平臺體量和影響力，基本滲入消費者的衣食住行各個領域。

嚴厲打擊濫用支配地位，比如通過對不同模式種類的電商領域設定不同的準入門檻，限制競爭?。 電商平臺間的競爭出現大平臺濫用支配地位，強迫商家“二選一“，以排斥商家入駐競爭對手平臺的行為。未來有可能對電商平臺發放經營資質牌照，限制平臺交易的商品類目范圍，規范平臺間競爭生態。

2、金融領域：互聯網金融業務接受更嚴監管，企業趨于回歸科技本源?。 2020年底螞蟻金服被約談，暴露出其過度加杠桿，多領域無牌照等不合規經營行為。未來互聯網金融業務將全面納入國家金融監管范疇，實行發放牌照經營模式，強化業務準入限制，限制數據獲取和使用。

限制互聯網金融企業過度發展，支持中小型科技類金融企業?。 以往互聯網金融企業過度發展，在金融體系中積聚風險，形成巨頭過度集中、中小型金融企業發展受限等問題。未來，監管部門更加希望互聯網金融企業回歸科技本源，而扶持真正運用科技賦能金融效率的企業發展，給新興主體更多進入市場的機會，以此保持金融生態是具有活力的、可持續發展的。

金融的支付和交易的支持平臺，平臺責任會增加。 互聯網平臺經手龐大的用戶支付和交易數據，且存在違規采集、使用數據等行為，甚至造成數據壟斷等問題。未來，監管部門會要求平臺加強內部控制，限制平臺數據的獲取和使用甚至上交數據，同時扶持國有互聯網金融支付平臺，如云閃付等。

3、 資本&技術領域：橫縱向并購及跨領域投資將受限，知識產權和保密安全需可控?。

資本領域?， 限制互聯網產業內的并購，尤其是通過并購實現獨占市場的行為（橫向并購）。 例如滴滴打車并購快的打車和優步中國以后，實現了對打車軟件行業資源的壟斷，不利于整個行業的有序競爭。

限制互聯網企業產業鏈上下游的并購和整合（縱向并購）?。 上下游整合降低了企業的成本和產業鏈控制力，同時也形成了進入壁壘，如阿里巴巴入股三通一達，要求快遞公司參加菜鳥聯盟，排擠其他不參與菜鳥聯盟或不與其分享電商數據的快遞公司。

加強對互聯網企業跨領域投資的審查和監管（跨行業并購）?。 過去互聯網巨頭們進攻新市場，不只是搶奪行業蛋糕，而是直接讓利潤消失，搶走用戶，這會對行業原有企業造成沖擊，不利于市場的公平競爭和健康發展。

技術領域?， 關鍵技術知識產權保護形成的壟斷有可能限制同業創新和市場競爭。 國家后續或有相應的強制性要求，例如某些知識產權要對國家放開、而在某些相關領域要放棄專利。

對于真正涉及基礎設施核心技術的企業，保密安全尤為重要，應嚴格控制非公資本的進入。 美國高通公司在CDMA、WCDMA、LTE無線通信標準必要專利許可市場和基帶芯片市場，濫用市場支配地位、收取高額授權費，此種行為排除、限制了市場競爭，阻礙和抑制了技術創新，限制了行業內其他企業的發展。

4、文化領域：互聯網企業媒體行業投資受限，相關內容審查趨嚴?。

嚴格限制互聯網企業對于媒體行業的投資?， 蔣凡事件發酵后，微博火速刪帖和撤銷熱搜，很明顯看到巨頭操控輿論的能力正在沖擊國家對于意識形態領域的主導力。未來對于互聯網企業在文化領域的投資并購行為，版署、廣電總局和文旅部將嚴格審查資本的純凈度；VIE架構也會受到穿透式的調查。

互聯網媒體審查加強，尤其是主流媒體平臺?。 在移動互聯網傳播條件下，全媒體傳播形態讓內容類型復雜多樣，生成了大量非結構性數據。目前監管部門已明確要求互聯網企業（視頻內容）很多基礎數據要同步給廣電，以加強內容審查監管；

媒體融合發展是黨中央關于文化媒體領域所提出的基本改革理念和戰略部署，未來內容審核會成為傳統主流媒體商業模式創新和與新媒體融合的突破口。作為互聯網內容的責任主體，互聯網平臺未來更需要加強對互聯網內容的審核，同時，國家對網絡內容的審核規范和標準也不斷明確完善。

強化黨媒對于互聯網媒體的引導力，互聯網企業和黨媒的合作持續加深?， 黨媒過去受限于自有的視頻網絡平臺發展較緩，其在互聯網領域的視頻發布，需要依托于騰訊視頻等民營互聯網企業平臺，但現在人民視頻、央視頻等黨媒在新媒體上的發展有序且穩健，通過布局互聯網新媒體，逐步加強黨媒的輿論影響力，建設了自主可控、具有強大影響力的新媒體平臺。

五、 反壟斷引發的重點議題

1、數據治理提升到新高度

數據治理的重要性?： 數據已經成為互聯網時代最重要的社會資源之一，數據涉及國家政治、經濟、社會安全；?數據被納入到生產要素，成為五大生產要素之一，數據的價值達到新高度； 互聯網壟斷和數據壟斷共生，針對數據治理是互聯網反壟斷的重要方向； 互聯網巨頭掌握海量數據，但是數據的權益、數據的管理、數據的保護等議題尚未得到解決。

數據治理的必要性?： 數據是互聯網巨頭濫用市場支配地位的重要支撐，整治濫用市場支配地位的行為，必須要規范數據的管理； “大數據殺熟“、算法合謀等互聯網領域常見的濫用數據行為已經嚴重影響市場秩序、消費者權益和社會利益； 數據已經成為影響國家安全、政治安全、意識形態安全的核心要素，數據相關的治理成為全球共識。

管理部門未來工作重點?： 相關法律方面：完善數據安全法、個人信息保護法； 劃分數字化資源的政府監管、公共管理、企業管理和個人管理的邊界； 定義個人數據、企業數據、公共數據和國家數據的歸屬權益?。

平臺企業發揮自律作用?： 保護個人隱私和網絡安全； 完善隱私政策與平臺產品設計增進透明度；通過管理創新和技術創新保護隱私和數據安全；設立專門的數據保護機構，跨部門統籌領導數據安全治理；?通過人工智能、安全多方計算、態勢感知等技術保護隱私和數據安全。

2、 對數據采集過程做出更多限制，賦予用戶數據處置權

數據采集：關注針對用戶隱私數據的采集方式的規定，數據收集是否明確經過用戶同意，是否以隱蔽的方式誘導用戶同意；數據采集之后數據所有權、處置權等問題。

國際范例：《通用數據保護條例》?： GDPR于2018年正式在歐盟的28個成員國生效，該條例目的在于遏制個人信息被濫用，保護個人隱私。條例主要包含：?1、 規定企業在對用戶的數據收集、存儲、保護和使用時新的標準； 對于用戶自身數據，給予用戶更大處理權。

企業（數據收集者）?： 數據采集流程公開：企業采集用戶信息前，必須以簡潔、透明且易懂的形式，清晰和平白的語言向用戶說明：將收集用戶的哪些信息；收集到的信息將如何進行存儲；存儲的信息會如如何使用；企業的聯系方式；?強化用戶授權：企業不能用隱藏默認的方式獲取用戶許可，必須提前進行明確的提示與詢問，獲得允許后才可以獲取使用用戶數據；明確用戶權力：收集之后還需要為用戶提供查看收集數據概覽及用途，還必須有用戶刪除功能。

平臺用戶?： 用戶具有高度數據處置權：用戶對自己的數據擁有完全所有權，即便平臺方收集，也可以隨時查看、撤回、刪除相關協議，用戶撤回、刪除相關授權后，數據收集者必須立即將相關數據進行匿名化處理。

數據商業化：數據交易透明化，數據采購合法化?。 當下數據“黑市” 盛行，不僅因為信息安全保護不到位，還與數據交易市場不規范密切相關。數字經濟時代，數據將會成為重要的生產要素之一，因此數據交易市場也應當和資本市場、土地市場一樣納入規范監管的范疇，強調數據合法性和交易公開透明性。

數據交易透明：明確數據交易的規則，建立數據交易所?。 2015年4月，全國首家大數據交易所——貴陽大數據交易所（GBDEx）正式掛牌運營：該數據交易所旨在促進數據流通，規范數據交易行為，維護數據交易市場秩序，保護數據交易各方合法權益，向社會提供完整的數據交易、結算、交付、安全保障等綜合配套服務。

上海數據交易中心有限公司（簡稱“上海數據交易中心”）于2016年4月成立。該交易中心交易系統具有合規透明的特點：“合規”為中心團隊對與“個人信息保護”相關的法律法規進行研究，發布的一系列約束性文件，如《數據互聯規則》、《個人數據保護原則》等，建立數據流通的主要規范。

定義 “在什么樣的前提條件、關于什么對象標識，什么樣的方式格式來描述數據”，從而為評判和形成合法流通數據提供依據。“透明”為交易系統采用創新的“技術+規則”雙重架構，規范數據互聯流程，解決數據流通標準不明、流通不暢、數據質量與估值參差不齊、數據隱私保護等問題，從技術層面建立起合規透明的交易環境。

▲貴陽大數據交易所會員授牌儀式

▲上海數據交易中心內部

數據采購合法：平臺加強內控防止數據泄露，客戶不得從非法渠道購買數據?。 2018年7月，山東臨沂警方破獲了因運營商內鬼倒賣數據引發的特大侵犯公民個人信息案件。新三板上市公司數據堂購買了該批涉案數據，導致該公司一名副總裁在內的多名高管被逮捕。數據堂的遭遇再次提醒我們，在做數據交易的過程中一定要做好交易對手盡職調查和交易所涉及數據的合法性，否則與非法交易相關的參與者、高管和財務人員都將面臨極高的刑事法律風險。

對于交易對手的盡職調查主要考慮數據出售方資質、數據來源合法性、接收數據的范圍和形式等多個方面。

數據來源合法性調查主要考慮被收集人是否明知該數據被數據提供方收集、數據流通行為是否已經得到被收集人同意、數據利用形式是否已告知被采集人并得到同意以及接收數據的種類等。

▲“數據堂”案中公民個人信息數據流向圖

3、“大數據殺熟”和“算法合謀”將被重點監管

大數據殺熟：一個新用戶和一個老用戶購買同樣的商品或服務時，老用戶看到的價格要比新用戶高。經營者運用大數據收集消費者的信息，分析其消費偏好、消費習慣、收入水平等信息，將同一商品或服務以不同的價格賣給不同的消費者從而獲取更多消費者剩余的行為?。

三種表現形式：（1）根據用戶使用的設備不同而差別定價；（2）根據用戶消費時所處的場所不同而差別定價；（3）根據用戶消費頻率的不同而差別定價。

算法合謀：基于需要，利用算法實施的合謀，既包括明示合謀，也包括默示合謀，從而達到排除、限制競爭的效果。 不良影響：利用數據和算法進行企業間合謀，尤其是預測型和自主學習型算法，實現協調一致行為，造成排除、限制競爭。互聯網公司算法和用戶行為的深度交織，使算法更迎合用戶所好，但由于缺乏算法背后的合理性引導，從而使得算法對于價值觀的誤導更加顯著。

六、國務院最新反壟斷指南

2月7日，國務院發布了《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，針對社會各方反映較多的“大數據殺熟”等熱點問題，《指南》明確，認定平臺經濟領域濫用市場支配地位行為，通常需要先界定相關市場，分析經營者在相關市場是否具有支配地位，再根據個案情況分析是否構成濫用市場支配地位行為。

而且，《指南》詳細列舉了認定或者推定經營者具有市場支配地位的考量因素，包括經營者的市場份額、相關市場競爭狀況、經營者控制市場的能力、經營者的財力和技術條件、其他經營者的依賴程度、市場進入難易程度等。

同時，《指南》逐一細化濫用市場支配地位行為表現形式，如不公平價格行為、低于成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件差別待遇等，促進平臺經濟領域各類市場主體依法合規經營。

圍繞平臺經濟領域經營者集中，《指南》在申報標準方面區分不同類型的平臺經營者營業額的計算方式，明確協議控制架構的經營者集中屬于反壟斷審查范圍。《指南》強調，經營者集中未達到申報標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院反壟斷執法機構將依法調查處理。同時，《指南》明確了評估平臺經濟領域經營者集中的競爭影響可以考量的因素，以及國務院反壟斷執法機構可以決定附加限制性條件的類型。

《指南》還專章對依法制止濫用行政權力排除、限制競爭行為作出規定，細化平臺經濟領域濫用行政權力排除、限制競爭的表現形式，要求對制定涉及平臺經濟領域市場主體經濟活動的規章、規范性文件等進行公平競爭審查。

如果想進一步了解該指南詳細內容，可訪問//gkml.samr.gov.cn/nsjg/fldj/202102/t20210207_325967.html。

智東西認為，雖然中國《反壟斷法》已經落地近14年，但這些年被該法案調查的企業似乎還沒出現過。近段時間，隨著國家不斷出臺各種條例和約談一些巨頭，顯示政府已經開始對“反壟斷”動起了真格。雖然這可能對互聯網行業，尤其是互聯網巨頭們帶來深刻的變革，但對于廣大消費者而言，一定是一件天大的好事。